官员任期、财政能力与PPP退库政策：来自中国PPP项目库的证据 MDPI Sustainability
王盈盈，清华大学公共管理学院博士后、清华大学PPP研究中心高级研究助理、国家发改委PPP专家库和财政部PPP专家库的双库专家、中国高校PPP论坛秘书处成员、清华大学土木水利学院本硕、北京大学国家发展研究院第二学士学位。她长期专注于基础设施和公共服务领域，研究方向为PPP等投融资模式和政策创新。已发表学术论文34篇，以第一、二作者出版中文专著各1部，参编中英文专著8部，近年以第一作者身份在《公共行政评论》、《中国非营利评论》、《经济体制改革》、
宋文娟 (本文通讯作者)，清华大学公共管理学院博士生。主要研究内容为政府和市场关系、公共经济学和公共财政等。曾在《经济问题探索》、《金融论坛》等期刊发表多篇文章，工作论文曾在2019年American Political Science Association (APSA) 年会上汇报，参编《中国PPP年度发展报告 (蓝皮书)》、《加拿大政府和社会资本合作 (PPP) 研究》等专著。
张博，清华大学建设管理系博士后、清华大学恒隆房地产研究中心主任助理、清华校友总会城乡建设专业委员会副秘书长、清华大学土木建管校友分会副秘书长；主要研究方向为PPP (政企合作)、城市经济与房地产，曾获住建部华夏建设科技奖二等奖；已发表中英文论文12篇，曾获得中国房地产学术研讨会暨高校房地产学者联谊会优秀论文二等奖，以主要成员身份参与课题约40项。
Robert L. K. Tiong，新加坡南洋理工大学土木与环境学院副教授、博士。曾任南洋理工大学基础设施中心以及机器人研究中心副主任，现任南洋理工大学土木与环境学院硕士生国际工程管理专业项目主任、新加坡注册专业工程师、新加坡工程师协会高级会员、新加坡建设局BIM专家小组成员；曾获新加坡混凝土协会卓越奖，发表112篇英文学术论文，被引6101次；致力于基础设施BOT案例和风险分析，并基于BIM和IDD的精益制造技术、预制技术 (DFMA、PPVC、PBU) 和建筑智能化等进行研究。
PPP退库政策有助于减少地方政府的过度投资行为，以此来实现PPP事业的可持续发展。然而，人们对地方政府在PPP领域的过度投资动机知之甚少。利用PPP项目库这一独特的数据集，该研究首次对地方政府PPP退库项目进行了编码，并以此量化PPP领域的过度投资行为。
该研究以2017年末财政部集中退库政策为外生冲击，检验了地级市层面PPP退库的影响因素。该研究基于过度投资相关理论，在地方政府“政治人”和“经济人”双重特征的预设下，构建了一个政治与经济的双因素驱动框架，以解释地方政府的PPP退库行为。
结果表明，官员任期和财政能力都是影响PPP过度投资的主要的因素。其中，城投债部分中介了市长任期对PPP退库的影响，土地出让收入的增长可以弱化市长任期与PPP退库的负相关关系。这在某种程度上预示着PPP领域的过度投资行为受到地方主官个人晋升和地方官员集体利益的强烈影响。可见，退库政策是防止PPP领域过度投资的有效监管工具。建议相关从业者关注地方的发展规划和资本预算的匹配程度，以促进PPP事业的可持续发展。
我们分别开展了三次回归分析，包括主效应、中介效应和调节效应，来检验文章的理论框架 (图1)。
官员任期变量中，市长任期对PPP退库有显著负向影响，而书记任期的影响不显著。这在某种程度上预示着市长在PPP领域过度投资中扮演着比书记更直接的角色。财政能力变量中，预算收入增长、土地收入增长率均对PPP退库有显著负向影响，但城投债的影响并不显著。这原因是债务既反映了政府的融资能力，也代表着债务偿还的负担，对PPP领域的过度投资影响可能有两个方面。当地方政府在偿还超负荷债务时，可能有更大动力去实施更不正规的PPP项目，形成过度投资。
财政能力在官员任期和PPP投资退库之间具有中介作用，解释了官员任期对PPP投资退库的影响机制。具体而言，城投债对市长任期和PPP项目退库之间的关系具有部分中介效应。
财政能力对官员任期和PPP投资退库之间关系具有调节作用，进一步解释了官员任期对PPP投资退库的影响机制。具体而言，土地出让收入弱化了市长任期与PPP退库之间的负相关关系，具有负向调节作用。
本研究利用国家财政部推行的PPP退库政策作为外生冲击，研究了地方政府在PPP领域的过度投资行为。实证表明，官员任期和财政能力都是影响PPP过度投资的重要因素。
1. 在市长任期的最初几年，他们有动力实施更多不合规的PPP项目，即PPP过度投资的可能性更高。这一现象体现了“新官上任三把火”，地方政府为了地方发展有动力扩大PPP领域的投资；
2. 财政能力的下降会造成地方政府更有动力实施不合规的PPP项目，即PPP过度投资的可能性更高；
3. 中介效应表明，城投债对市长任期和PPP退库之间的关系具有部分中介作用；
4. 调节效应表明，土地出让收入的增长可以弱化市长任期与PPP退库之间的负相关关系。
本研究有助于转型经济国家和地区防范和思考地方政府在PPP领域的过度投资行为。
1. PPP领域的过度投资很有可能会将公共资金浪费在低效和昂贵的项目上，甚至会加剧地方政府的长期债务[1][2]。本研究构造的PPP项目退库数量或金额，为研究过度投资提供了新的测量方法；
2. 本研究填补了过度投资理论和PPP研究之间的空白。咱们提供的证据说明，中国的PPP事业繁荣并不都是经济驱动的，也是政治经济手段的结果[3]。这与熊伟等人[4]和贝尔泰利[5]等的研究结论一致，他们都以为PPP远不单单是一个公共管理问题，而是一个复杂的政治问题；
3. 本研究实证结果也有助于理解政府在PPP中的作用。地方政府扩大预算的激发鼓励措施被认为是采纳PPP的主要动机之一[6]。本研究提供了官员任期和财政能力是PPP过度投资主要影响因素的证据。该研究搭建的理论框架也可以在其他几个国家进行实证检验，以考察不同政治体系中PPP的不合规投资行为。
1. 地方政府启动PPP投资行为应由监督管理的机构统一管理，以防止不合规的PPP项目出现；
2. 加强地方政府PPP投资能力的培训，提高对PPP投资的认识，使地方政府更加理性看待PPP投资；
3. 完善PPP项目的信息化管理。随着建筑业信息化水平的提高，在PPP项目中倡导BIM技术应用是一个明智的选择，它将有利于提高绩效监管的可视化水平；
4. 完善PPP项目的市场机制，建议根据不同的行业和地区，对PPP适用进行分类、指导和管理；
5. 规范公共财政体系，使地方发展规划和资本预算相匹配，以促进PPP投资的可持续发展。
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